宋太祖期时期朝廷便设置的武德司，武德司做为大宋开国时唯一的探事机构，当时便四下派人刺探军情，甚至曾涉足到两广四川，太宗时期才改名为皇城司，为宋初开疆拓土立下了汗马功劳，初时不过数十人而己。

太宗后期，又曾下旨严禁皇城司逻卒出京活动，自此后一般无朝廷特命，皇城司一般只在汴梁城内与周边活动。神宗年间熙宁变法，朝臣分成新、旧两党，为防朝臣妄自议论变法、百姓议论朝政，神宗皇帝更是加大了皇城司探事的力度，民间俗称探事卒、觇者为察子，这些人就管在京城各处，下至花街柳巷、上至政府大臣，探听大小消息。

徽宗皇帝继位后，更是加大了对朝廷的控制，也打破了太宗皇帝时期皇城司无朝廷特命不许出京的规制，开始往大宋各处重要地点大批派驻皇城司探卒。徽宗皇帝尤对三子嘉王更是宠爱，由嘉王提举皇城司后，皇城司的势力更是大到了前所未有的程度。

北宋末年，皇城司发展到巅峰时期一度曾达到七千余人的规模。

杭州府做为两浙路的帅司、漕司、宪司、仓司、市舶司驻地，除驻有重兵外更是大宋粮草、税赋的重要来源地，这也是皇城司重点照顾的地方。

元丰改制前，皇城使本是正品上的级别一般不设，或是以皇子遥领，元丰改制后降为武官正七品，成为武官叙衔寄禄的虚职。

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